沈淼||水利政治：民生渠工程纠纷中的国民政府与晋绥地方政权
沈淼,中国人民大学清史研究所博士研究生。
摘要：民生渠是1928年西北旱灾期间晋绥实力派在华洋义赈会的帮助下修建的水利工程,也是近代绥远规模最大的工程,其政策定位与投入力度,随着南京国民政府国家政权建设的逐步加强而产生变化。北伐后,在西北旱灾的背景下,晋绥实力派借与华洋义赈会合作之机,实施建设救灾,国民政府尚无力插手义赈团体对地方势力的资源投入。中原大战胜利后,国民政府统一全国建设与水利事业,在民生渠工程如何发挥效用的问题上引发争论。国民政府公开宣布民生渠失败,实际借由此事打压晋绥实力派,同时成功将华洋义赈会排挤出大型公共建设领域。但中央政府对西北社会的建设思路并不能适用,又限于时局与政局的桎梏,无法填补地方治理与政权建设的真空。从民生渠工程及其纠纷的案例,可以一窥国民政府以国家行政权力作用于地方政治结构与社会组织资源的基本面貌与成效。
关键词：南京国民政府;绥远;民生渠工程;华洋义赈会;国家政权建设
国家政权建设一直是民国史研究的重要议题,学界目前对南京国民政府“国家政权建设”的讨论已积累了许多成果,依据国家政权建设驱动力的不同,主要形成了两种看法。第一种看法认为20世纪中国国家权力的扩张源于“外界的强求”,而非出于自发。杜赞奇以此讨论国家政权扩张对中国乡村社会权力结构的影响,指出了国家对社会资源的榨取以及对文化网络的破坏。彭慕兰则注意到国家作为“服务提供者”,通过调配资源和服务,对新旧使命和不同地区差别对待。有观点将前二者的解释体系视为社会变迁中的一体两面,即追寻现代国家进程中对资源的汲取与分配。亦有学者参照中西历史语境,关注近代中国“行政权力支配一切”的本质特点,上述反思均就国家对社会资源的支配力达成共识。第二种看法则认为1932—1937年间南京国民政府作为一个全国性政权,有完善自身的驱动力。有关国民政府淮河治理与国家建设的研究中已显示出了这一点。因此,学者倡导应该特别关注南京国民政府“整合中央政府权力、加强国家对社会控制、完善现代国家机器的努力”。
以上观点实则都聚焦于探讨近代中国国家政权建设的独有路径,国家行政力量或称国家政治思维下所制定的国家政策,都在其中扮演了极为重要的角色,凸显着集权国家与近代政治结构双重影响下的特点。关于这个问题,已有研究关注到国家政策演变对腹地的“牺牲”,在彭氏对“黄运”问题的讨论中,亦有学者提出应格外注意地方政治结构对国家政策推行的影响。南京国民政府为实现权力整合而与各军事实力派之间斡旋,这一实践过程及其困境值得深入讨论。
建设大型水利工程是一项重要的国家职能,在王朝时代如此,在现代国家政权建设问题上,亦有延续这项职能的必要性,已有多项研究成果揭示出了这一命题。而赈济、工程与政权建设问题的交织,加上国际力量与非政府组织的介入,使得这一命题在诸多民国时期历史特有的底色之上更加呈现出了丰富的张力。其中,有学者注意到这一时期国民政府与华洋义赈救灾总会之间关系的变化,并以其合作实施的“建设救灾”工程项目为切入点,予以关注,指出总会与地方政府在中英文献记载中所扮演的角色存在差异,从南京国民政府国家政权建设及其博弈关系的角度,仍有进一步探讨的空间。绥远民生渠的研究在水利史与科学技术史领域已取得一定成果,但在民生渠成败与否的问题上,限于一手材料获得的不易,得到了几乎截然相反的观点。究其原因,一方面囿于史料,更为重要的是,国民政府围绕民生渠纠纷,实施了一套政治运作的手段,这折射出南京国民政府进行国家政权建设的一种特有的策略。如今民生渠评价的异议正导源于此,足见其影响之深。1933年全国经济委员会接管民生渠,对其下了“失败”的判语,这一运作过程是本文讨论的重点。本文试图从民生渠工程及其纠纷的动态演变过程中,发掘南京国民政府政权建设如何作用于地方政治结构,介入晋绥实力派与华洋义赈会的合作,并借此阐释集权国家对社会资源的作用机制。旨在通过此案例探讨南京国民政府采取怎样的方式处理华洋义赈会与绥远水利建设的合作关系、如何解决与晋绥实力派之间的权力制衡,以及采取何种思路统筹西北建设事业等问题,以期丰富对这一时期南京国民政府国家政权建设的路径、举措及其成效的理解与认知。民生渠工程成效不佳,也应当为后世提供反思与镜鉴。
民生渠修建及其所处政局的复杂变化
民生渠位于绥远中部,在萨拉齐县与托克托县交界处。该处又称前套,地理位置优越,临近平绥铁路,交通便利,境内有黄河流过,虽然不如后套地区开发更为成熟,若能解决引水的问题,便可以充分利用黄河进行灌溉。占据绥远的地方实力派曾就前套开渠一事做过许多尝试,萨县人士也效仿后套创行的引水灌溉之法,提倡在萨、托两县开渠浇地,但因为连年政局动荡,财力困乏,不得不中缀。直到1928年绥远大旱灾,当局实行以工代赈,启动施工。民生渠是近代以来整个绥远最大的引水灌溉工程,在当时就是“绥省渠工之最大者”,之后也没有能超越其规模的水利建设事业。
此前屡有开挖民生渠的提议,但惟有到了1928年工程才顺利实施,得益于几个条件。首先,绥远的水利开发与政局密切相关,尤其受到中央政府与地方实力派之间此消彼长的权力关系的影响。民国建立以来,中央政治权力对绥远地区的控制力不强。与之相对,各系军阀占据绥远,互相争夺地盘,使得这一地区混战频仍。地盘是地方军事力量的依托,地盘的巩固与否,直接关系到其与中央的抗衡能否持久,因此占据绥远的地方实力派无不用心经营。从事经营的前提是较为稳定的政治与社会环境。绥远政局动荡、经济凋敝,直到1928年后阎系控制绥远,站稳脚跟,这才有了施行建设的可能。其次,垦务一直是绥政之大端,以阎锡山、徐永昌为代表的晋绥实力派积极筹划在绥经营屯垦,推动开渠计划。还由阎锡山出资,在萨拉齐县筹设新农试验场,拟利用民生渠所引之水灌溉。绥远官厅进一步计划在萨拉齐县建立模范新村,颁布《绥远建设厅奖励进新村简章》,吸引垦民。再次,1928年西北大旱灾是修建民生渠的直接原因。绥远官厅利用来自平绥铁路客货运费附加一成赈款、山西省银行汇来的华侨捐助赈款和北平红十字会的三十余万元,实行工赈。最后也是最重要的原因是华洋义赈会为民生渠提供了资金与技术援助。可以说,民生渠是在政争与救济的交织下兴办起来的。
阎锡山与后来就任绥省主席的徐永昌积极筹划在绥经营屯垦,推动开渠计划。徐在赴任前曾与阎锡山商议开发察绥土地与实施军民屯垦的计划。徐永昌劝言称：“我们养兵如许之多,将拥以自卫耶?抑将有所施为耶?养兵如是之多,不但要自己心安,亦要别人心安,愚意欲自安安人,则莫如在察绥实边屯垦。”话中谈及的“养兵”指的便是晋绥军,“外人”所指最有可能的是晋绥实力派所对抗的南京国民政府。为打消中央的戒备,实边屯垦不失为一种掩人耳目的好办法,徐称：“不然自视为政治范围者,不过是自己之势力圈耳。使人认为以势力圈其危险为如何?”徐永昌计划屯垦与建设相辅而行,建设当中的首要便是疏通旧渠、开挖新渠。紧接着便是发展农业,他认为“察绥土地虽远逊黑省,但凿渠引水,亦成良田”。阎锡山在萨拉齐县筹设的新农试验场与民生渠的建设并行。显然,开挖民生渠正是晋绥军兴办屯垦的最初试验之一。
华洋义赈会对民生渠的援助起到了极为关键的作用。民生渠工程首先由地方赈会组织开工,后续由于经费不支,加上工程规模过于庞大,由华洋义赈会接手合修。1928年7月,民生渠正式开挖,经时任绥远都统兼赈务督办的李培基批准,由冯曦担任工赈总办。建设厅安排技士裴士毅等人勘测渠工,拟定干渠、支渠路线,计划灌溉二百五十万亩农田,期间挖成干渠四十里。款项不支后,绥省官厅向华洋义赈会求助,开启了合办阶段。绥远官厅赈款的短缺是与灾情的严重程度相关的,绥远在1928年全省受灾,兵匪、荒旱、瘟疫、地震无一不有,灾情之重,堪称华北之首。据当时的报告称,“绥远本产粮之区,然因年来迭遭重灾之故,遂致粮价飞涨,小米每斗四元以上,白面十斤三元有奇”。这场灾难并非全由自然原因所导致,更有兵灾匪患的关系,兵、匪“所过村庄盖藏既供军食,田苗多被践毁,遂酿成本区二十余年来未有之奇灾”。募款用尽后,绥远官厅不得不向其他赈团求助。1920年代最为声名鹊起的赈团,非华洋义赈救灾总会莫属。华洋义赈会是一支独立于国民政府之外的社会力量,由中外慈善人士联合组成,在华北五省旱灾中募款捐助,拯救灾黎,成效卓著。华洋义赈会秉承“建设救灾”的宗旨,考虑到一时的救济只能治标,惟有防灾能计其远大,于是在各省赈务陆续告竣后,用余下的赈款办理各项防灾事业,成立常设组织,致力于灾害的预防和工程的建设,增强民众抵御灾害的能力。华洋义赈会也坚持中立的立场,一直极力避免政治势力对赈务工作的影响,以便行事,不受政府的支配。因此,华洋义赈会与国民政府的关系比较松散,不必听命于国民政府,由于集合了中外的赈款与技术资源,在华北五省的赈灾活动中贡献卓著,因此受到国民政府极大的重视。国民政府甚至请华洋义赈会与政府通力合作,共同救济灾民。这样的情形下,华洋义赈会理所应当也引起了地方实力派的关注。如若要在地方兴建防灾的民生工程,在中央资源所不能及,同时地方又力有不逮的情况下,华洋义赈会作为一支相对自由又能力强大的力量,可以为地方带来资金与技术的双重支持。西北旱灾期间,时任绥省主席的徐永昌两度往平津接洽,亲赴华洋义赈会商议民生渠工程的筹款与合办事宜,华洋义赈会总干事章元善很是称异,称“从未见过有一省主席来商议赈灾”。绥省此举,略有一丝“醉翁之意不在酒”的意味。
由于华洋义赈会“建设救灾”的理念与民生渠计划相符,总会视“以工代赈”为唯一良规,虽然担心“赈款支绌,一时无力举办”,但“惟原计划与工赈有关,且含有防灾性质,故执行委员会决议先作初步调查,竭力促其成功”。值得注意的是,华洋义赈会是少有的拥有技术部门的赈团。该会设立工程股,专门配备工程师等人员,协助各地分会规划大型工程。其中,担任工程股主任的美籍总工程师奥利弗·塔德起到关键的作用。曾有数位工程专家认为民生渠计划不易进行,表示疑难。但塔德力推这项工程,称自己愿意全责承担,担任该项工程的总工程师。此举极大地推动了工程的进行,也为他此后因民生渠失败后饱受诟病埋下伏笔。
民生渠的测量是否得当,这一问题自国民政府接手后成为了争议的焦点,因此需要对当时工程的具体情况简要介绍。1928年底,华洋义赈救灾总会为审慎起见,先后派遣了四批工程师和技术人员勘测渠线,历时八个月。于是双方订立《萨托民生渠合同》,合同暂定工程预算为四十四万元,由绥远省府拨款二十万元,总会垫借二十四万元,并计划于当年内完工。按照合同上的规定,绥远政府拨付的资金与华洋义赈会的垫款基本对半,由总会负责工程设计、技术和设施,绥省建设厅做辅助配合的工作,负责征集灾民、运送物资等事宜。实则主要是华洋义赈会在主持负责。但进展不如预想般顺利。施工过程当中,由于环境恶劣,开工期间还爆发了中原大战,工期超时。直到1931年上半年,退守晋绥的士兵由师长王靖国率领,加入渠工,才大大加快了进度。6月22日,民生渠举办放水仪式。总体而言,从1929年7月1日正式开工至1931年6月22日举办放水仪式,民生渠工程耗时两年,用款也超出了原有的预算,最终达到了八十余万元。晋系对民生渠的投入也进一步证明,民生渠工程能够推行下去的一大潜在之因是晋绥实力派实行屯垦、解决军费的需要,正如徐永昌所说,“移民实边,即寓于养兵屯垦,经营内蒙兼预为收复外蒙之地,盖为编遣求归宿者在是,为国家谋和平者亦在是也”。晋绥方面以民生渠为试验,力图改善水利、从事屯垦是其经营西北的重要措施,借由西北旱灾与华洋义赈会达成合作,从而进一步得到了资金与技术支持。
与华洋义赈会这一时期的活跃形成对比,国民政府在赈灾建设领域的缺位引起了社会舆论的普遍不满。1929年7月,美国红十字会代表团到华,赴绥远视察灾情,以便筹拨大宗款项,实施救济,部分代表考察了民生渠工程。其考察报告在国内登报,一时间引起轩然大波。该会认为不应再继续救济华灾,中国的灾情与美国所称的“灾荒”有所不同,酿成华灾的主要原因是各军征敛、盗匪抢劫和没收式的捐税,“除非中国产生一强健稳定之中央政府,乱祸将循环不已”。美红会进一步指出,中国政府必须负起责任,扫除病民酿灾的根源,而不是由国外机关承担。舆论也普遍认为国民政府应当承担起赈灾与建设领域的责任,痛呼“国家之负民久矣”,称“救灾本不应倚赖外人,就事实论,又绝非单纯天灾”,希望能革除恶政,唤起政治家的良心,国民政府与地方当局应积极举办建设事业,不得再辞其责。只是,此时的国民政府与阎、冯的战争一触即发,国民党中央委员戴季陶明言讨伐阎、冯的目的在于对西北着手实际建设的迫切需要,“要是肯真正地救济西北无告的人民,真正地把北方各省从根建设起来,必须先把障碍着建设的叛逆扫除得干干净净”,这一说法为国民政府西北用兵论证了合理性,也为赈济不力提供了借口。
南京国民政府举办全国建设事业的构想,已在北伐胜利后有所表露,希望能尽快结束战事,进入训政时期,使得举国一致从事建设。1928年10月,国民党颁布一系列法令,大大提高了其在国家政治生活中的地位和权力,军政军令上也要求绝对统一,裁减各集团军的军队,以集权于中央。各方军阀虽然表面上通过了提议,但相互的矛盾也日趋尖锐。在这期间,正是西北、华北灾情严重的时期,也是阎锡山纠合力量酝酿战争的时期,最终演变为以阎系为首的大规模倒蒋战争。在中原大战用兵西北之前,国民政府就把西北建设提上了首位,指出“本党现在已经把国家统一了,目前最重要的任务就是要建设。环顾全国情况,尤以西北建设为最重”。甚至将对西北的灾害救济、建设开发与军事行动结合起来,一并视作建立国民政府实际政权的组成部分,要求实现全国民众团结一致,“共同努力于开发中国,建设中国,发扬中国文化,发展中国的事业与中国的富源,完成中国社会国家的建设”,而不仅仅是名义上的“民国”,要将民国“名符其实地建筑在人民身上,然后人民才可以谋真正的幸福”。可以说,1930年的中原大战正是国民党政权建设过程中与地方权力斗争激化的结果。
中原大战以蒋介石为首的中央政府获得胜利告终,晋系战败后元气大伤,退守山西、绥远,已然无力再与国民政府针锋相对,于是埋头经营,不再致力于倒蒋运动。这一时期,蒋介石南京政权的统治地位看起来得到了进一步稳固,晋绥实力派表面上示以“臣服”,但依然有双方较量的暗流涌动,互相较劲。华洋义赈会为赈济绥远旱灾,将业务圈开拓到了西北边省,在绥远建立了分会。另一方面晋绥实力派也需要借助华洋义赈会的赈款与技术大力经营自己的地盘,与以蒋介石为首的南京国民政府相抗衡。这也进一步表明,虽然华洋义赈会一直试图保持政治中立,但在华专设机构实行建设,改造社会的种种举措,实则已经直接关系到了国家主权问题。这对于正在努力进行现代化政权建设的南京国民政府来说,是一个敏感的事情。中原大战后,国民政府对晋绥实力派的牵制已不再采取激烈武力冲突的方式,而是转变为更加隐晦地暗地操作,运用自己掌握中央名义、师出有名的优势,以统合全国水利事权的方式打击对方,阻止了华洋义赈会在华从事工程建设等活动。这一政治运作手段在民生渠的案例中表现得淋漓尽致。
国民政府围绕民生渠的政治运作
国民政府亟待在赈灾和建设领域有所作为,加上南京国民政府与晋绥实力派暗地较量,民生渠的问题愈发敏感。1933年萨拉齐县爆发山洪,国民政府趁此机会,自然而然地介入到民生渠的补修工作中,民生渠工程一时成为了焦点问题,得到了极大的关注。
民生渠的放水仪式举行时,工程实际仅完成了一部分,仍有渠道没有修成,由于高地不易上水,低地又容易淹没,迟迟未能灌地,自然无法浇地收租,缺乏经费,管理失当。华洋义赈会和绥省政府的合作难以为继,工程进展艰难。然而,祸不单行,仅仅四个月后,萨托两县雨水过多,山洪爆发,民生渠多处被冲坍,损失在数十万元。华洋义赈会在绥远勉力维持到了1932年底,便将民生渠全部工程移交绥远省政府管理,成立民生渠水利公会。该会接管之后对民生渠情形作了详细调查。调查报告指出,“惟因现有工程既不合于灌溉,而易于浇地地段复未完工,故所浇之地有限”,“长此以往,债台日积,水利计划,难期完成,若非急谋通盘计划,完成全部工程,势将束手无策”。绥远省主席傅作义甚至派秘书前往平津一带与银行团接洽借款。其中缘由很容易理解,1930年中原大战后,绥远由傅作义部管辖,阎锡山放弃对蒋介石的军事对抗后,双方关系也趋于缓和。此时阎集中力量在山西发展经济建设,对绥远的投入已大不如前,也没有多余的资金供绥省建设厅支配。缺少了地方官厅的投入,华洋义赈会独木难支,虽然仍愿协助办理,但“款项未能作逾期之协助”,况且此前借下的款项还未还清,难言再借。民生渠工程面临经费支绌的困境,一篇时评道出了民生渠艰难的境地：作为近十年来西北唯一的巨大建设,“至今地亩未灌,诚可浩叹”,然而预估还需二十五万元巨款。种种形势的转变,遂为国民政府的介入提供了契机。
国民政府对绥远先是采取安抚的措施,虽然对建设西北的宣传不断,但落实到资金上却十分寥寥。“九一八”事变后,绥远的国防地位日趋重要。国民党中央委员张继赴绥远考察实业,参观民生渠。他在绥远省党部讲演时,称“因为时势与环境的关系,所以不能对西北十分来帮助”,对国民政府重视西北却无暇顾及作了一番解释。张继此次来绥,并非受到国民党中央的委派,而是以个人名义视察,希望国难当前,可以共挽危亡,更多地起到拉拢的作用。张继曾经应允,帮忙从南京庚款委员会挪借经费支持民生渠,但也没有下文。在南京政府自身本就经济困顿的情况下,自然不可能以对绥省建设投入资金的方式集中事权,但借由全国水利机构的整合,统一水权,对中央政府来说,是势在必行的事情,是国家政权建设与发展现代化事业的重要举措。1933年9月,全国经济委员会正式改组成立,隶属于行政院,以促进经济建设,改善人民生计,调节全国财政为职责,规定凡是国家一切经济建设或发展计划,其经费由国库负担或辅助者,应经由经委会审定,呈请国民政府核准。经委会作为计划全国经济事宜的机关,本是为了便于与国际联盟展开技术合作而设立的,吸纳资金,从事建设。为审慎起见,经委会规定展开建设计划前须先请国联介绍专家来华,以便征询意见。经委会亦设立西北办事处,在水利建设方面,原本计划筹办全国河流治本事业,请国联水利专家蒲德利考察各项水利计划,预备选择急要者,集中力量予以实施。但由于计划的研讨需要时间,尚不能着手实施。因此,经委会暂时先决定协助西北各省兴办灌溉事业。经委会的成立虽然有利于收拢各地各项事业的职权,但这一过程中,各项建设事业的规划与实施也受国民政府的统一管理。国民政府将各地上报的建设事项划分为轻重缓急不同等级。统一水利行政后,全国经济委员会水利处的事务激增,也需要权衡全国各河流状况,统筹各地兴利防患缓急,因而对攸关政局的核心地区更为重视,这一点在后来围绕民生渠的纷争中进一步展示出来。
1934年6月,西北办事处主任刘景山赴绥视察民生渠,华洋义赈会总干事章元善和总工程师塔德陪同前往。由于总会与绥省政府无力承担嗣后工程维护费用,“筋疲力尽,无法再继续维持”,决定接洽经委会加入,补救民生渠工程以竟全功。随后刘景山返平,向经委会常委宋子文报告民生渠情形。22日,宋子文在全国经济委员会第九次常务会议上提交西北考察报告,介绍民生渠的情形。报告称,各地注重水利建设,绥远民生渠和陕西泾惠渠均为华洋义赈会与省政府合修,但皆由于临时兴修、注重以工代赈的缘故,导致工程计划多欠完善。民生渠亟待补救,“因当时重在急赈,未经仔细测勘,以致渠床坡度过平,流缓多淤,并经大水冲塌多处,现已完全成为废渠。经本会派员踏勘后,认为或能局部补救,现正进行仔细测勘,能否着手,须待测勘之结果如何。此项渠工预算,曾由本会决议,拨给流动基金三十万元,倘补救办法确定,可灌田六七千顷”。该报告随后在《申报》刊出。正如上述所说,民生渠不合灌溉的原因,一度引起了多种猜测,国民政府提出“测量失误说”后,该说法遂广为传播,被视为官方的声明而受到全国的关注。这进一步表明,全国经济委员会主办全国水利行政事宜,统一掌管各级水利机关后,民生渠的解释权也从华洋义赈会和绥省政府手中收归到了经委会的管辖范围内,为接下来事态的走向埋下伏笔。
经委会设立民生渠工务所,加入绥省与华洋义赈会联管的水利公会理事会,随后组织实地测勘。10月,民生渠的地形测量和土壤察勘分析实际已全部完成,结果汇交到经委会。随后召开的经委会第十一次常务委员会议中未见民生渠相关计划。12月,国际联盟的四位专家受邀来华,考察水利交通,其中水利专家沃摩度(奥模第阿)负责视察民生渠。到绥查勘后,沃摩度赴华洋义赈会访晤章元善和总工程师塔德,咨询民生渠的工程设计与修建过程。月底,沃摩度草拟报告,判断民生渠渠口过高,引水不入,必须“根本改造”。
关于沃摩度在民生渠一事中所扮演的角色,时人多认为正是经委会采纳其意见,致使民生渠工程被彻底放弃。在沃摩度赴绥前,经委会四届五中全会称已收到民生渠的地形与土质报告,“现正分析研究,着手设计”,并已经在有意挑选所需工款较少,而功效易于显著的计划予以实施。在陆续收到调查结果后,经委会判断民生渠至多灌田十余万亩,与原计划所灌之田相差甚为悬殊,已萌生放弃之意。第十二次常务委员会议呈交的“民生渠勘测简单报告”内容也证实,沃摩度实则是参酌实地情形,“莅工视察,复核上项测验之结果”。1935年1月22日,水利委员会召开第一次会议,此时的沃摩度尚在绥远考察途中。主任委员孔祥熙在开会词中谈到西北各省灌溉工程,只称陕西、甘肃和宁夏等地,未再提及绥远。其中提案六总结汇报了过去一年的工作,从《二十三年度兴办水利事业一览表》中可知,绥远省内仅有“测量绥远黄河及乌加河”一项,系绥远省政府及黄河水利委员会请求办理,称“绥远黄河及乌加河,关系河套一带,灌溉航运,至关重要”,请求拨款五万余元。而对未来一年的工作计划当中,也未见增加民生渠相关方案。3月底,经委会对外放出消息,决定放弃民生渠工程。通过比较中英文史料,可以发现两处端倪。
第一,国民政府面向国内外公布民生渠调查情况最终决议的时间有差别。经委会先对外籍人士公布了放弃民生渠的决定,比国内的消息要早一个月。根据英文报纸所刊新闻可知,此事引起了在华外籍人士的议论,其中华洋义赈会美籍总工程师塔德等技术人员对经委会的决定尤其不满。双方的争执受到外籍报人的注意,《大陆报》(The China Press)于3月26日率先发文。概言之,双方分歧聚焦在“拨款与否”的问题,总会工程师们坚持认为民生渠工程没有错误,安立森称“总观此渠之根本设施,颇为适当,但尚应加以相当之财力,从事改进”。张季春也坚称该渠“只可谓尚未完成,不能谓为失败”,若能获得拨款,一定可以补救。至于经委会拒绝拨款的原因,塔德等人认为一方面是因为资金短缺,另一方面是由于对该工程有所误解,认为国联对华洋义赈会的工作吹毛求疵,含有政治意图,实则是在针对美国慈善团体。国联专家就该事引发的争议做出解释,强调自己的立场完全公平公正,不带有任何偏见。塔德甚至要求把民生渠一事提交到即将召开的中美工程师协会年会上讨论,但国联专家们拒绝出席会议。
4月底,也就是一个月后,中文报刊上刊登经委会宣布民生渠工程完全失败的消息,称：“萨托民生渠前后需款百二十余万,但全部工程均不适用。”关于华洋义赈会与经委会的争论,则仅见于5月4日的《大公报》,报道称：“华洋义赈会对沃摩迪和经委会的批评大为不满,已分别质问,但未得答复。”而国内关于中美工程师协会的报道中,只提到塔德在会上做出报告,对相关争议只字未提。
第二,国民政府公布给中文报章的信息与沃摩度调查结果的内容亦有差别。自宋子文西北考察报告刊出后,舆论皆认为民生渠重在赈济,未经仔细测量,期望经委会能接手补修。如今国民政府采信沃摩度的建议,宣布工程彻底失败,民众大失所望,一时间引起轩然大波。我们欲知晓国联水利专家对民生渠的报告,以及国民政府的真实态度,需要参照原文来看。国联的调查报告中,沃摩度对绥远民生渠和后套情形的报告长达十七页。该报告从技术设计、自然条件和社会条件三个方面分析了民生渠工程。技术设计方面,与后来国内工程学家的看法基本一致。综其所述,大致有以下几点：首先,民生渠的取水口过高,渠口易冲毁堵塞,支渠渠道过直,阻挡山水流泻,选址不当。其次,自然条件的限制包括过于平坦的地势、缺乏自然的出水口和盐质过高的土壤,甚至阻挡了阴山泄洪,渠道非常容易被冲坍淤塞。报告明确指出,即便抛开工程技术问题不谈,以萨、托两地的自然环境条件,也完全不适宜举办灌溉工程。再次,社会条件方面,沃摩度认为民生渠的设计实则已经超出了防灾工程的范围,其效用无法充分发挥。由于绥省经费与技术人员的缺乏,不能统一规划各个农场之间的灌溉渠道,只能由农民自行开挖,这无疑进一步增加了负担。大规模的水利工程修建成本与维护费用高昂,必须与当地的经济水平、农业生产、社会条件和政治局面相匹配,而绥远当地并不具备这些条件。沃摩度进一步指出,“即使民生渠从技术角度来看没有那么失败,但仍然很难真正加以利用”,在改进民生渠之前,必须考虑清楚,是仅仅把它作为一个临时性的防灾工程,维持原有的农业水平,还是想借由灌溉系统,从根本上改善绥远的农业生产。若采用第一种,可以选择最经济的办法改进民生渠,尚有一部分可资利用。若采用第二种,尽可能实现民生渠的最初构想,从纯技术角度是可行的,但需借助机器抽水排水,费用极其高昂。最后,沃摩度提议可在大黑河引水灌溉,要比萨拉齐地区更为适宜。
通过以上论述可知,国民政府不欲给民生渠拨款,仅仅对外宣布了国联调查报告的部分观点,以民生渠工程完全错误,补救需款过巨,有违经济原则,作为裁撤工务所的依据,似乎有意隐瞒了萨拉齐地区自然与社会条件的诸多限制因素,而这正是沃摩度所重点强调的部分。
民生渠一事所引起的风波还不止于此。华洋义赈会一时间被推上风口浪尖,国内舆论均以工程忽略地形的测量而遗憾,总干事章元善对此有多次回应。民生渠是华洋义赈会修建引水灌溉工程的第一次尝试,也是当时总会兴办的最大规模的工赈项目。章元善直接参与了民生渠合同的签订,几次赴绥实地考察,对民生渠的重视和期许自不待言。1933年7月乡村工作讨论会上,章元善总结华洋义赈会的水利道路工程及农业合作事业,指出民生渠、泾惠渠的规模之大,是总会所筑渠工之首,但“缺少经营渠道的经验,所筑的渠终日有许多问题发生,虽说工程早已完毕,人民还没有充分享受到益处”,表示要从实际经营中总结经验,达到理想的效果。经委会宣布民生渠测量有误后,章元善对该说法未置可否,只称“当时多着重‘赈’字,至民国二十年工程完竣,嗣后关于岁修工程及渠养费等款项,每年约须十万元,仍由该会及绥省府承担,所费已达百万元,筋疲力尽,无法再行继续维持”,因此主动接洽经委会加入工作,希望能以竟全功。得知经委会宣布民生渠工程彻底失败并决定放弃后,章元善回应称,华洋义赈会中途参与工程,由于“志在以工代赈,故不能先作详细测量工作,而后进行赈务”,“敝会虽非包工机关,但本服务社会之精神,当继续与绥远省府合谋补救,补救力量虽微,但用费决不需数百万元”,委婉地批评了经委会中途退出、不予负责的行为,需款数百万才能补救的说法更是“夸大其词”。一篇时论颇为典型,代表了时人对民生渠工程的普遍观感,称“绥远萨托民生渠工程错误,经委会派员勘测后,采纳外国水利专家之主张,认为无法补救,即置诸不问,社会上咸为惋惜”,“民生渠的建筑费时五六年,用款百余万,经费之筹措,绥省当局确费苦心。这种艰难兴办的巨大工程,失败后而不谋补救,自然可惜;经委会为全国水利的最高机关,不加协助,尤足令人失望”。
即便如此,这场博弈的受益方显然是南京国民政府。国民政府对国际赈团在华从事防灾工程建设的态度很矛盾。一方面须得凭借私人或国际的协助,对国际组织在华从事工赈给予嘉许。但另一方面,又对外人插手中国的公共建设工作有所疑惧,外交部长王正廷与中国救灾联合会代表贝尔克的谈话便是一例明证。王正廷宣称,国外慈善组织与其在华设立机关,直接从事建设,不如购买中国债券,更能体现慈善之心,治河、修路等救济工程关系到国人的财产与权利,应由中国政府一手主持,而政府本身并无接受外人协助的需要。民生渠事件之后,已然达到了两个效果,首先,国民政府成功地将国际赈团从公共工程建设领域排挤出去,控制了水利事业规划与实施的决定权,基本取代了华洋义赈会的功能。民生渠引起的工程纠纷加速了华洋义赈会的退让,进一步显示出这个过程并非那么自然顺畅。华洋义赈会致力于山西和绥远的水利建设时,实则已触及了国民政府与晋绥地方实力派的敏感关系。其次,此举对晋绥实力派的扩张造成了打击,1934年蒋介石视察西北,称“百川规模与经营不能不为远大,奈何不用之于全国与民族之上也”。如上所述,绥远省政府发展水利、实行屯垦有其政治目的,意在消除国民政府对晋绥实力派的猜忌,消纳编余官兵,寓兵于垦。民生渠工程失利后,晋绥地方实力派将屯垦的重心转移到后套地区,原本计划在后套、山西部分地区与华洋义赈会开展的水利合作项目也受到影响。华洋义赈会宣布不再举办大型工程后,无法继续为该地提供资金与技术支持,后续的水利开发计划遂不了了之,无疑是对晋绥派实行屯垦的打击。
民生渠的定位转变：国家政权建设的应为与难为
国民政府进一步推行政权建设的决心在民生渠风波中得到了充分体现。华洋义赈会宣布改组工程股,任命塔德为名誉工程师顾问,实际上免去了塔德总工程师的职务。总会也修改了服务方针,宣布“今后各项重大工程,均由政府举办,盖此乃政府应负之责任”,总会不再举办大型建设工程,这标志着国民政府成功地将华洋义赈会从大规模工程建设领域排挤了出去。随后,国民政府便尝试将西北的建设事宜收拢到自己手中,统一筹划管理,最直接的表现是全国经济委员会西北办事处的设立及其权力的不断加强。全国一共选定了两个地区作为实验区,一处是江西,另一处则是西北。西北实验区旨在“就西北现有的少量基础,发展当地的农业与交通,提高预防灾害与疾疫的能力,逐步提高当地的生活水准”。西北办事处主任刘景山谈该处的工作时称,西北各省人民因为历年天灾人祸,“其向来简单低落之农民生活,至于今日,已陷入破产绝境”,可见设立该办事处的主要任务正是为了发展农村的生产水平与建设能力,考虑到“当今急待建设救济之区,当以西北为最,中央政府厉行生产建设政策,故首重西北之区”。在具体的措施上,办事处派遣技术专员与国际联盟代表专家,分赴陕西、甘肃、青海、宁夏、绥远各省调查,设计公路、水利、卫生、畜牧、合作和棉产改进等事业。
对比两个机构的职能,会发现西北办事处所预定的目标基本与华洋义赈会此前在西北赈灾中所从事的事业一致。华洋义赈会由于自身具有防灾赈灾的职能,属于慈善事业,一直致力于“建设救灾”,在各地乡村实行农田水利工程与农业合作事业,建设工程,“帮助农民驾驭天然,利用天然,改善他们生产的环境,给他们种种生产的便利”。可见,华洋义赈会是利用赈款或者利息低廉的借款,建设利于民生的工程,增强农民抵御天灾的能力。华洋义赈会与国内从事实地乡建事业者形成联动,共同致力于乡村的实际工作,研究农村问题,拯救日趋于衰落与崩溃的农村和农业,谋求农村的救济和复兴。总会的总干事章元善正是其中的一员,他参加了第一届乡村工作讨论会,报告华洋义赈会所从事的工作,反思民生渠工程失败的原因,同时还在会后编写了首册《乡村建设实验》的刊物。要理解华洋义赈会对乡村问题的关心,需要强调的是华洋义赈会一直致力于从根本上解决中国的灾荒问题,达到“治本”的目标。有学者指出,为了实现这个目标,总会势必会无止境地介入中国的经济与社会改造中来,而这种对中国事务的干预程度已经大大超出了国民政府所能容忍的限度。民生渠工程的纠纷已充分显示出,国民政府在对乡村建设运动施以压制的同时,也不愿华洋义赈会作为国际力量过多地干预到中国事务中来,从而采取排挤的措施,以凸显政府的绝对权威。已有学者指出,按照国民政府的官方说法,训政时期中央政府所面临的挑战是如何将国家权力渗透到地方社会,那么借由赈灾救济、整理水利的线路打掉华洋义赈会,对其业务取而代之,便可以顺理成章地进入到西北建设中来。
然而,全国经济委员会在西北的建设开发工作是否真的沿着此前民生工程的路径进行下去呢?实际不然,考察西北办事处的建设事业实施情况,可以发现其所秉持的理念并非全然在于民计民生,而是在于引资生利。刘景山谈及开发西北农田水利的重要性时指出,“且农田水利,实为最稳妥之生利事业,如办理完善,信用昭著,必能引起国内外之注意投资”,经委会半年以来,更是“力谋此旨之实现”,介绍上海银行向陕西的导渭水利工程投资巨款,倘若此项计划进行顺利,那么“银行资金,必源源而来,继续推行于甘青宁绥各省,是则西北整个水利问题,可于相当期间完全解决矣”。西北办事处在绥远的主要业务便是水利,其中以民生渠最为重要,其“引资”的建设理念也鲜明地体现在绥远民生渠的拨款问题上。
以民生渠的实际情况,如果以“吸引投资”的思路解决资金问题,实际上是很困难的。在上述建设理念下,需要衡量的是对民生渠的投入成本和未来收益的问题。根据华洋义赈会的最初设计,全渠应能灌田二百五十万亩,后由于北部支渠裁减,改为二百万亩,预计能容纳五十万农民。水利工程学界如萧开瀛对民生渠的调查显示,至多可以灌溉一百三十万亩,若进水期较短,实际的效能或犹不及这个数字。开渠仪式后,实际干渠仅长一百二十余里。赴绥视察的旅行者也称“惟较原计划之支渠及小渠所称尚不及三分之一”。绥远省民生渠水利公会接管后,对渠道与灌域情况做了统计。该会1933年的调查数据表明,民生渠的前四道支渠均因上水困难无法使用,实际启用的部分是第五支渠到第十一支渠。该范围内灌田数为三十万亩,灌域内实际人口为两万余人,萨拉齐全县的总人口为十五万余人,远远不及预期的规模。除了工程本身修筑的成本之外,解决民生渠灌域内盐质土壤的问题也需要进一步的投入。北平地质调查所调查了民生渠附近土壤,指出萨拉齐地区的土壤含有大量可溶盐质,对灌溉农业危害极大,“民生渠告成之后,丰富之水量必将溶解土中全部盐类”,导致“无适宜作物能生长于如此之土壤”,“此丰富之灌溉,其结果之危害,殆将过于此所预期之利益”。有言论认为,如今尚无金钱与热诚完成现有的支渠,更无以建设任何排水计划。报告也极力反驳,呼吁：“在灌溉区域中,其农业将来之危险,如能避免,须多避免,因所借给该县之大借款之偿还,全仗土地之生产力及灌溉区域中耕者水钱之付给也。”另外,若是丰收,也会遇到谷贱伤农的情况,反而得不偿失。据民生渠水利公会的调查,1933年萨拉齐雨水过量,田禾被淹,“全县三分之二,籽粒无收,加以地方捐税之输将,军差粮草之供应,乡间重利之盘剥,种种吮取,日益加剧,农村破产,已至不可收拾地步。谋生尚且不得,焉有余力开挖子渠与应付渠捐耶?”子渠不挖,渠水不能上地,即使勉强浇水,而农村困苦,水租也无法征收。国民党中央政治会议派出的黄河水利视察员王应榆也调查了民生渠情形,称“运价昂贵,捐税太高。人烟稀少,致未能尽量发展,是为憾耳,须得再投入资金”。最后,工程定期的保护与修缮也至关重要,并非一劳永逸。因此,要举办民生工程,只能依托政府的投资推动。可以说,国民政府不能也不愿意对民生渠做进一步的投入,最终导致了工程以烂尾告终。
国民政府宣布民生渠工程耗费过巨,与经济原则不符后,便撤销了民生渠工务所,仅留给了一些测量费用。此举引起了国内水利专家的不满,批评道：“然就大体计划论之,尚无重大不是之处。该渠为西北主要水利建设之一,势应排除一切艰难,以完成此伟大事业。将来水利盛行,户口殷繁,不特边疆富源之所资,实为国防之大计,似不应只以严格的工程经济原则绳之。”之后,绥远省政府对民生渠修修补补,认为这项工程仍有效益,遂请求经委会派员勘测。经委会要求绥省政府拟妥整理计划,经修订后,于1937年7月决定规划民生渠改善工程,但因抗战爆发,此一计划只得搁置。即便是沃摩度建议的大黑河引水计划,全国经济委员会也仅拨了一些测量费用,其余由绥省自行办理。从绥远乡村地区的建设来讲,土壤盐碱化、交通和税收等问题的解决,依然仰赖于政府的重视与经费的投入,由国家的力量推动,仅仅依靠生利之后吸引投资的方式是行不通的。在这样的思路之下,也造成中央政府与地方政府之间有些目标不能达成一致,例如在陕西省农村合作的投资事宜上,就曾遭到省府主席邵力子的反对。这种建设思路与实际情形不相配适的状况,导致西北办事处亦未能发挥期望中的效用,规模组织不断缩小,每月的经费也减至3000元,更加难以开展工作。
国民政府希望将政权建设的力度插到基层,但是实际上很难做到,所举办的建设事业很难与乡村建立联系。民生渠坡度过于平缓,没有进行地形测量或测量失误的说法,也值得商榷。华洋义赈会工程师薛卓斌与塔德在民生渠的地形条件下计算出了适合的坡度。此前有工程学家考察民生渠时也指出,渠降的数值是考虑了地势限制而得出的。只针对测量数值的讨论显然没有意义,不足以解释工程失败的关键,也无益于理解这一说法背后的真正意图与动机。国民政府希望将国家权力渗透至地方社会,但对基层的控制力始终不够,因此很难实现治理的功能,这一点在华洋义赈会与国民政府之间的敏感关系上可以得到印证。正如学者指出,这一时期国民政府对基层国家建设的努力,基本可算是失败的。国民政府在绥远的组织动员力量薄弱,绥远的县级政权空心化严重,乡村多被豪强把持。曾经主政绥远的李培基坦言：“今日套地,虽设有县治及垦务水利各局,其经营能力,不及教堂一牧师,按之事实经过,并非由于才力的优劣,实因为政府无开辟边地之良法,而官吏则从中取利,不事经营,故已垦之田,今多荒废,已开之渠,今多淤塞,……入民国以来,垦务局专为卖地,水利局专利收租,地亩垦不垦,渠水通不通,则无足轻重也。”民生渠也是同样,据闻在渠未落成以前,“两旁土地已为当地军阀官僚化身的大地主所收买,一般的农业经济,仍无多大补益”。华洋义赈会的新工程股改组的目标暴露了国民政府在乡村治理上的薄弱。在民生渠工程纠纷发生后,华洋义赈会改组,将总会的工作重点调整为协助农民更好地利用新建公共事业,“尤其是公路与河渠——所呈之利益,一方协助农民,俾能使此等渠路,得充分之利用。即以西兰公路与绥远民生渠论,若不将支路支渠陆续修筑,使距离较远之农民,共享利益,殊失本会建设此项事业之用意”,指出以“政府既无暇兼筹,农民复无力举办”的工作为主,只进行凿井修桥、设置吸水器以及建筑水库堤坝河床等小型的建设工程。这也从一个侧面表明,从国民政府实施建设的思路及实际能力来说,并没有力量对乡村地区直接发生作用,即便将华洋义赈会排挤出去,以政府的实际治理能力也无法填补空白。
此外,国民政府在西北地方推行政权建设和社会治理方面的另一困难在于,如何更好地处理西北在整个国家发展战略中的定位。中原大战胜利后,南京国民政府重新整合了北方各势力,考虑到当时的局势,本应是趁势治理、进行中央集权的宝贵时期。阎锡山在日记中分析政局,称“去年我方失败,蒋本可以顺手治理,说者谓非特可以统一,且可以实行中央集权”,但国民党内部并非“铁板一块”,权力斗争激烈,蒋介石一方也无法乘胜追击,一举吸收晋绥实力派的地盘,虽然一直想彻底解决北方阎、冯的势力,但阎锡山返晋扰乱了蒋方的计划,只能继续采取分化的手段。“九一八”事变后,局势再度发生变化,国民政府更加没有能力以武力解决西北的问题,陷入僵持,国家的整体战略中心随之转移。已有研究指出,公共水利工程的修建与政治的关系密切,兴建水利工程未必出于人道主义的考虑,而是取决于自然条件、历史条件以及统治阶级的政治目的。那些受到重视的“基本经济区”,官方都会以牺牲其他地区的利益为代价,进行重点发展。1935年后,国民政府重视西南的战略地位,无暇顾及西北,亦不愿过多投入,但不能打消人们建设西北的积极性。原因在于西北地区重要的国防战略地位,甚至远远高于其经济价值。国民政府及其经济委员会以“测量失误”解释民生渠工程纠纷,以工赈作为幌子,转移了人们对绥远地区自然与社会现实条件的关注,不拟再对暴露的问题深入探讨,也掩饰了不愿拨款的真实意图。以“急于工赈,拯救灾黎”为由,则能激起民众对灾民的同情,容易宽容与谅解工程的“失误”。正如结果所示,大多数人都采信了这一说法,此说遂成为民生渠一事的主流话语。针对经委会“节选”报告的操作,国联方面没有作进一步回应,专家们站在国民政府的立场上来说,也认为政府的资金应该投入到更为迫切的江淮水灾赈济当中。即便是国民政府在西北地区开展的建设工作,也不能做到均衡,从全国经济委员会所拨助的资金来看,主要集中于当时中央政府能够控制的陕西、甘肃两省,宁夏、青海两省的资金拨助则比较少,可以看出中央政府还是在有选择地发展地方经济事业。有学者进一步指出,国民政府更多地在核心沿海地区履行水灾治理、基础设施建设和维持公共秩序等职能,对边缘腹地有所忽视。也正是由于国家政治战略优先级的转变,国民政府无法为北方的广大乡村地区提供救济,甚至还不断向农村地区征税,使得情况进一步恶化。可以说,国民党统治的前十年是灾害频仍、伤亡惨重的十年,乡村的凋敝与破产更是难以回避的事实,民生渠的坎坷命运也只是其中的一个缩影。
结 语
南京国民政府国家政权建设的尝试包括了应对国内外的局势危机、集中中央政府事权、制约晋绥实力派和加强对西北地区的社会治理等线索,在民生渠及其纠纷的案例中可以看到上述线索互相的交织与因应,体现了南京国民政府增强国家能力与调整治理手段过程中所作出的努力以及困境。完成举国上下名实相符的统一,是南京国民政府从成立之初所致力于达到的目标,其执政逻辑是终结战事、从事建设、致力民生和发展国家的事业与富源,但始终未能实现,以至于对阎、冯用兵时,颇为吊诡地将对西北的灾荒救济、开发建设与军事行动结合在一起。
南京国民政府有实行国家政权建设的需要,而为了应对赈灾团体对国民党政权的抨击和舆论对政府职能加强的呼唤,在中国地方政治结构的纬度下,国民政府运用行政手段处理与地方实力派的权力关系问题。1930年中原大战后,国民党看似已经掌握全国,但依然面临着很多问题,一方面希望回收地方的事权,另一方面要承担起在赈灾与建设等民生事业上的职责。以全国经济委员会的成立和统一全国水利事业为契机,加上中原大战对晋绥实力派的消耗,国民政府得以介入到民生渠工程当中,运用国家行政权力的一系列操作,占据了对民生渠工程的解释权,夸大了该工程的失败,借此排挤华洋义赈会在华的建设事业,同时打击晋绥实力派与之的水利合作。这揭示出南京国民政府对晋绥实力派的牵制不再采取此前武力冲突的方式,而是转入以政治运作的方式暗中削弱。
南京国民政府推行国家政权建设的作用机制不仅仅表现为对社会资源的汲取和调配,还有对社会资源的压抑,对其功能的复制及取代。北伐结束时,南京国民政府动员社会团体资源实施赈济,倡导华洋义赈会参与救灾。在当时军阀割据的政治局势下,总会依靠着绥省政府的支持,才得以在绥远展开救灾工程的建设,这表明即便在国家权力的动员之下,社会资源想要发挥能力,也要在政治势力的加持之下进行,否则将会是孤木难支。随着国家权力的压制,晋绥方面受到削弱后,华洋义赈会便没有了抵抗的可能性。民生渠工程纠纷的结果进一步显示出,国民政府借由赈灾救济及整理水利的线路打击华洋义赈会,对其业务取而代之,便顺理成章地进入到西北社会治理中来。
然而南京国民政府对西北社会的治理理念与其实际的国家能力是不相符的,全国经济委员会西北办事处取代了华洋义赈会的部分职能,但没有延续华洋义赈会对民生工程投入的思路,转而以“引资生利”的理念开办建设事业,因此不愿承担民生渠过于高昂的建设成本。以国民政府在西北的动员能力及当地自然与社会状况而言,这一理念的操作性不强。抗战爆发后,国家的发展战略目标转向西南,更无暇顾及西北地方民生和社会治理留下的真空,民生渠工程纠纷的案例正揭示了这一困境。
原文载《史学月刊》2024年第4期，注释从略。
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